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一鸣惊人:回首“中国式PPP”的2016
2017-01-19 | 金晟资产

一路风雨兼程,再回首已过万水千山。2016年,如果人们选出投融资领域持续火爆、最值得铭记和回味的,那一定是政府和社会资本合作(PPP)。


2016年,中国PPP发展一鸣惊人。这一年,PPP顶层设计臻于完善,重磅文件迭出,政策框架初步形成。这一年,部委职责分工明确,PPP理念得到广泛推广,适用领域不断拓宽。这一年,社会资本深度参与,落地项目捷报频传,金额之巨、地域之广颇受瞩目。这一年,PPP融资与融智并举,项目库、专家库日渐充盈饱满,融资创新举措频出、环境优化。这一年,“中国声音”唱响联合国,轨道交通PPP国际标准将由中国主导,PPP国际交流合作愈发深入……


回首过去,硕果累累。PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面的积极作用得以充分发挥。展望未来,信心满满。众多“中国PPP人”的辛勤付出将在机遇与挑战并存的2017年长卷上描绘出绚丽的图景。


建机制

问渠哪得清如许,为有源头活水来


2014年,国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),提出进一步创新投融资方式,包括建立健全PPP机制。这是我国在国家层面首次对PPP模式进行系统完整规范。


业内普遍认为,开展PPP是创新投融资机制的重要举措,对拓宽社会资本投资渠道、促进投资主体多元化、发展混合所有制经济、加快政府职能转变具有重要意义。


3年来,中国PPP发展迎来了新一波高潮。伴随而来的是,顶层设计臻于完善,PPP政策框架初步成型。在国务院领导下,国家发展改革委、财政部主导,各部委积极配合,PPP的相关政策日趋完善,基本上形成了“法律规范+配套政策+操作指引”顶层设计框架。


特别是,2016年7月7日国务院常务会议确定由国家发展改革委负责传统基础设施领域PPP工作后,国家发展改革委会同有关部门迅速行动,狠抓落实,政策制度等工作取得积极进展。


据了解,国家发展改革委高度重视PPP建章立制工作。2016年8月10日印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号),要求各地进一步加强协同配合,建立项目联审机制,探索多样化的投资回报模式,优化市场信用环境,切实加大传统基础设施领域PPP模式推广力度。


针对地方、企业反映项目实施中的困惑和障碍,2016年10月24日印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号),规范PPP项目操作流程,解决项目法人变更等核心问题,帮助各方更好参与PPP项目。


在具体指导上,采取分领域分类施策。2016年9月28日,国家发展改革委联合住房城乡建设部印发《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》(发改投资〔2016〕2068号),从每个省选择一个中小城市开展重大市政工程领域PPP创新工作;11月21日,联合林业局印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经〔2016〕2455号),在林业领域加快推广PPP模式;11月27日,联合国家能源局印发《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》(发改经体〔2016〕2480号),推出105个增量配电业务改革试点项目,鼓励社会资本参与;12月6日,联合农业部印发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574号),推进农业领域PPP。


通过梳理可以发现,这些文件不仅全覆盖能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”个传统基础设施领域,同时发布时间早、权威。业内专家表示,国家发展改革委出台的一些列政策措施对于健全PPP工作机制、规范项目操作流程、优化投资环境、吸引社会资本进入等发挥了重要作用。


中国国际经济交流中心经济研究部副研究员刘向东表示,国家发展改革委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》增加了PPP项目操作的规范性,防止变相成政府融资负债项目,同时增加了PPP项目的可信度,有利于引导PPP项目合理化、科学化,提高项目操作的透明度和公正性。


促投资

中流击水,奋楫者进


2016年12月23日,一个会在中国铁路发展史上留下印记的日子。


浙江省台州市白鹤镇九龙山隧道南出口处热闹非凡,几台大型挖掘机挥舞着巨臂,杭绍台高铁(杭州至绍兴至台州)在这里正式开工建设。


而更为重要的是,这条总投资449亿的铁路,采取的是PPP模式运作,其中,民营企业出资占比51%,处于控股地位。这也让杭绍台高铁成为国内第一条民营资本控股的铁路。


杭绍台高铁只是国家发展改革委联合国家铁路局等推出的8个社会资本投资铁路示范项目中的一个,目前,包括杭绍台高铁在内已经有4个项目引入社会资本。


“PPP是我国鼓励民间投资参与基础设施、公共服务领域的重要模式。杭绍台高铁项目实施将对更好吸引民营企业参与国家重大基础设施PPP项目起到很好引领示范作用。明确民营企业在PPP项目中绝对控股,能有效解决‘玻璃门’问题,有助于确保民营企业真正能参与、能投资;有助于在项目中充分发挥民营企业的创新、管理、运营优势,推动项目更好实施;有助于激发民营企业参与基础设施建设的潜力,切实促进民间投资平稳增长,增强经济发展活力。”国家发展改革委副秘书长兼投资司司长许昆林表示。


2012年以来,我国的民间投资增速出现逐年下滑的态势,2013年、2014年、2015年,全国民间固定资产投资同比名义增长23.1%、18.1%、10.1%。2016年,形势更加不容乐观。据国家统计局数据显示,2016年1-11月份,民间固定资产投资331067亿元,同比名义增长只有3.1%。


针对民间投资增速回落,国家部署开展了促进民间投资政策落实专项督查、第三方评估调研以及重点督导,研究出台促进民间投资健康发展的若干政策措施26条,明确大力推广PPP模式,进一步完善基础设施、公共服务领域鼓励民间投资参与的政策措施。


据了解,为调动民营企业积极性,国家发展改革委采取一系列措施吸引民营企业参与PPP项目。


一是联合全国工商联召开民营企业PPP项目推介会,共推介668个有明确融资需求的PPP项目,总投资1.14万亿元。


二是积极完善政策措施,要求各地在遴选社会资本参与PPP项目时,消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞争。


三是大力推进重点PPP项目。既联合国家铁路局等推出吸引社会资本投资8个铁路示范项目,也联合水利部等推出吸引社会资本参与重大水利工程建设第一批12个试点项目,还选择天津经济技术开发区增量配电业务等105个第一批增量配电业务改革试点项目,鼓励和引导社会资本投资。


在一系列政策措施推动下,民营企业参与PPP项目取得明显成效。业内预计,随着国家稳步推进PPP项目落地,2017年将会带动更多的民间投资跟进。据市场机构统计,2014年1月至2016年11月签约的1417个PPP项目中,1070个项目是2016年以来签约的,总投资约1.8万亿元。其中,民营企业牵头或单独中标的项目占54.8%,超过国有企业45.2%的比重。


善联动

上下同欲者胜


东北正站在新的历史起点上。那里的人们迎来了前所未有的发展机遇,也面临着前所未有的严峻挑战。


“推动东北经济脱困向好,实现新一轮振兴,事关全国经济发展和转型升级大局,事关区域协调发展全局,事关广大人民群众福祉。”2016年11月,李克强总理话音落下不足半月,国家发展改革委即联合国家开发银行、中国建设银行函复辽宁发展改革委,将共同帮助辽宁省开展PPP创新工作,提振社会资本参与东北地区项目投资与建设的信心。


这份回函一出,便引发社会各界特别是PPP业界的强烈反响。业内人士认为,此次三家单位不仅为促进东北地区投资发展和PPP落地提供了融资和融智支持,同时在PPP项目的运作机制方面也是独具匠心。通过利用国家发展改革委和金融机构建立的投融资合作对接机制,将更加有效的帮助和引导金融资金、社会资本进入政府投资领域。


据了解,去年以来,面对经济下行压力持续加大、固定资产投资持续下滑的形势,辽宁省委、省政府确定了以PPP项目为抓手,扩大有效投资,提振辽宁经济的工作思路。省长陈求发亲自挂帅PPP工作领导小组,领导小组办公室则设在省发展改革委,一年来,PPP推进成绩喜人,目前已有16个PPP项目签约,总投资近300亿元。


帮助辽宁推进PPP这只是国家发展改革委积极贯彻落实国务院常务会议部署,会同相关部门和地方扎实做好PPP工作的一个缩影。


过去的这一年里,国家发展改革委联合住房城乡建设部、国家林业局、国家能源局、交通运输部、农业部、中国证监会等部门发文,鼓励和推动社会资本参与传统基础设施领域PPP项目建设。另一方面,还会同水利、铁路等部门加快推进12个PPP试点重大水利工程和8个社会资本投资铁路示范项目。


各地发展改革部门也积极行动,不断加大PPP工作力度。2016年11月16日,甘肃省发展改革委举办全省PPP培训班,19日举办了PPP项目推介会暨签约仪式,现场签约40个PPP项目、总投资1046亿元。11月24日,湖北省发展改革委召开PPP项目推介会,代省长王晓东出席会议,推介了740个PPP项目、总投资7243亿元。11月30日,云南省发展改革委会同财政厅向社会公开推介335个项目、总投资近9000亿元。12月1日,陕西省发展改革委举办中国式PPP高峰论坛。


承战略

行棋当善弈,落子谋全局


3年多前,中国领导人首次在国际场合倡议共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”,放飞“一带一路”梦想。如今,梦想开始照进现实,“一带一路”正在收获早期成果。


自2013年以来,“一带一路”建设从无到有、由点及面,进度和成果超出预期。目前,已有100多个国家和国际组织表达了对“一带一路”建设的支持和参与意愿。我国同沿线国家和国际组织签署了40多份共建“一带一路”合作备忘录或协议。也取得了一批重要的早期收获。中巴经济走廊建设成效初显,合作签约金额近460亿美元。互联互通全面加速,印尼雅万高铁启动了先导段建设,中老铁路开工建设,中泰铁路、匈塞铁路举行启动仪式。国际产能合作进展明显,中哈产能合作协议投资超230亿美元,中白工业园全面动工。


而推动PPP模式运用于“一带一路”沿线基础设施建设,实现互联互通,也已成为各国广泛共识。


就在不久前,国家发展改革委会同外交部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、人民银行、国资委、林业局、银监会、能源局、外汇局以及全国工商联、中国铁路总公司等13个部门和单位,共同建立“一带一路”PPP工作机制,与沿线国家在基础设施等领域加强合作,积极推广PPP模式,鼓励和帮助中国企业走出去,推动相关基础设施项目尽快落地。


业内专家表示,将PPP模式运用到“一带一路”建设中,一可借助灵活的运作机制推动“一带一路”战略更接地气,与沿线国家发展要求实现“无缝对接”;二可借助共赢的发展理念帮助各国增进了解,实现多方优势互补;三可借助广阔的发展空间走向国际市场,为国内企业“走出去”创造机遇。


在建立“一带一路”PPP工作机制同时,国家发展改革委还通过多种方式在“一带一路”建设中推广PPP模式。2016年12月12日,国家发展改革委投资司会同西部司、外资司等有关司局,与联合国欧洲经济委员会PPP中心在北京召开“一带一路”PPP工作机制洽谈会。双方一致认为,在“一带一路”建设中推进PPP模式,可以更好地提供公共产品和公共服务,助推沿线各国实现可持续发展目标。


除紧密衔接“一带一路”建设外,国家发展改革委还积极推进PPP模式在东北振兴等国家战略以及新型城镇化、国际产能合作等重大任务中的运用,鼓励社会资本尤其是民间资本积极参与PPP项目建设。


推创新

潮平两岸阔,风正一帆悬


PPP“叫好不叫座”是业界公认的难题,为破解这一难题,2016年12月,国家发展改革委、中国证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号),这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化。


李克强总理在2016年《政府工作报告》中强调,要深化投融资体制改革,探索基础设施资产证券化。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)明确要求,“依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,支持有真实经济活动支撑的资产证券化,盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业”。因此,推行PPP项目资产证券化,是贯彻落实党中央、国务院的有关要求,深化投融资体制改革的一项重要举措。


国家发展改革委投资司副司长韩志峰表示,PPP项目资产证券化是保障PPP模式持续健康发展的重要机制。资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一,对提高PPP项目资产流动性、盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。


PPP项目资产证券化政策甫出,业内人士纷纷点赞,他们表示,此举是着力破解PPP“落地难”问题的可行方案之一,将推动PPP项目和资本市场融合发展,丰富了PPP项目投资退出渠道,提高了PPP项目吸引力,对于持续推进PPP项目意义较大,必将引起PPP项目的新一轮爆发。


创新无远弗届。据记者了解,国家发展改革委一直高度重视金融支持PPP模式工作,已经或正在采取多项措施推动PPP项目融资。


一是推动开发性金融支持PPP项目。2015年3月10日,联合国家开发银行印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2015〕445号),通过贷款期限适当延长、利率适当优惠等政策,加大开发性金融对PPP项目支持力度。


二是开展PPP投融资研究。正在联合中国建设银行、清华大学开展PPP投融资课题研究,全面梳理PPP项目投融资方式的现状和特点,深入分析PPP项目融资中存在的问题和困难,开展实际案例剖析,提出改进PPP项目投融资方式的政策建议和具体措施。


三是促进保险资金投资PPP项目。支持清华大学PPP研究中心和保险资产管理行业协会开展“保险资金参与PPP项目运作研究”,推动保险资金投资PPP项目,拓宽PPP项目资金来源。


四是利用企业债支持PPP项目融资。目前正在研究推进PPP项目专项企业债工作,拓宽PPP项目建设融资渠道,促进PPP项目持续健康发展。


强合作

独行快、众行远


红瓦绿树,碧海蓝天,独具魅力的夏日青岛迎来了八方来客。2016年6月21日,“2016•青岛中国PPP论坛”在琴城开幕。来自联合国、亚洲开发银行以及英国、法国、葡萄牙、西班牙、澳大利亚、日本、新加坡等国家和我国台湾地区的多位资深专家,以及国内政府部门、企业、金融机构、咨询研究机构等单位相关人士,聚焦PPP与新型城镇化,共同分享经验和感悟。


由国家发展改革委、中国保监会、联合国欧洲经济委员会等部门共同指导,清华大学PPP中心举办的此次论坛火爆异常,创下同主题论坛规模之最,共吸引业内近千人参会,线上观看视频直播人数超过40万人次。


“这是我职业生涯最辉煌的一年。”说出这句话的是一位来自联合国的顶级PPP专家,他叫杰弗里·汉密尔顿(Geoffrey Hamilton),在联合国欧洲经济委员会PPP中心担任主任。2016年,他先后四次到访中国,出席有关会议,参加各类论坛,实地参观调研PPP项目。他表示,近年来,中国PPP高速发展,既促进了经济可持续发展,也给他的事业带来了新的春天。


据了解,国家发展改革委高度重视并不断加强国际交流合作,充分借鉴国际经验。2016年1月2,国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会正式签署合作谅解备忘录,双方将在合作推广政府和社会资本合作(PPP)模式方面加强交流合作。这是我国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域合作协议,标志着我国推广PPP模式进入了国际合作新阶段。


随后,国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会共同指导成立清华大学PPP研究中心,举办首届中国PPP论坛(青岛)。2016年下半年以来,进一步加大国际合作交流力度。支持中国国际工程咨询公司承担联合国城市轨道交通PPP国际标准制定工作,这是中国主导制定的第一个PPP国际标准。


2016年7月18-26日,国家发展改革委会同国务院法制办、全国人大财经委组成立法调研组,赴联合国贸法会、欧盟、法国等学习交流国际PPP法律制度建设情况。9月14日,在深圳举办首届国际PPP综合培训高级研修班,邀请联合国、美国、葡萄牙等方面专家分享国际PPP成功经验。11月4日,与日本财团法人国际民商事法中心共同举办第21届中日民商事法研讨会,围绕PPP领域立法和实践,进行深度交流和充分沟通。与英国财政部联合成立中英基础设施学院,12月5日,举办特许经营等基础设施和公用事业投融资制度培训……


一系列行动的有序开展,将有助于我国更好地吸收借鉴国际先进经验,不断丰富完善适合中国国情的PPP模式,推动更多的PPP项目落地实施;也有助于我国积极参与联合国PPP标准的研究制定,提升我国在PPP领域的国际影响力,为促进PPP模式在世界范围的推广贡献中国力量。


一元复始,万象更新。2017年画卷已徐徐展开,虽然目前中国PPP发展还面临着顶层设计还不够健全、退出机制还不够清晰、项目落地率也不够高、PPP各项制度还需进一步完善等问题,但我们仍然充满信心和期待,在政府和市场的共同努力下,逐渐成长壮大的中国PPP,一定能够实现健康有序可持续发展,走出一条政府、企业、公众多方共赢之路。